全面提升行政檢察監(jiān)督質(zhì)效
行政檢察監(jiān)督與行政公益訴訟形式上隸屬于兩個(gè)不同監(jiān)督條線，但實(shí)質(zhì)上有一定相似之處。筆者認(rèn)為，對(duì)行政違法行為監(jiān)督的目的是對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督，通過制發(fā)檢察建議監(jiān)督行政行為；行政公益訴訟是通過檢察建議或起訴的方式督促行政機(jī)關(guān)依法行政，主動(dòng)履行對(duì)公共利益的保護(hù)職責(zé)。雖然采取的監(jiān)督方式各異，但二者在本質(zhì)上都是出于對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。如何區(qū)別二者監(jiān)督方式、二者是否可以混同都是現(xiàn)實(shí)面臨的問題。
我國法律體系中的憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)對(duì)行政違法行為檢察監(jiān)督都有所涉及，但大多數(shù)都屬于原則性、概括性的規(guī)定。開展行政公益訴訟依據(jù)多為行政訴訟法，但行政機(jī)關(guān)的職責(zé)繁雜，若要依據(jù)行政機(jī)關(guān)不履行職責(zé)來作界定，精準(zhǔn)監(jiān)督上存在一定難度，且對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟缺乏實(shí)體法上的依據(jù)。
要判斷某個(gè)行政爭(zhēng)議是作為行政違法行為監(jiān)督還是行政公益訴訟監(jiān)督，實(shí)踐中存在疑難，二者本非可以互相補(bǔ)充的監(jiān)督方式，但當(dāng)行政公益訴訟無法監(jiān)督時(shí)常常轉(zhuǎn)為行政違法行為監(jiān)督，存在二者互相“兜底”“非此即彼”的現(xiàn)實(shí)情況。
此外，二者均存在檢察建議發(fā)出后，行政機(jī)關(guān)當(dāng)下履職到位，但做不到長期性整改，導(dǎo)致同類問題重復(fù)出現(xiàn)。反復(fù)制發(fā)建議會(huì)影響檢察建議書的嚴(yán)肅性，但如果不糾正，違法行為會(huì)反復(fù)存在。尤其對(duì)行政違法行為監(jiān)督來講，行政機(jī)關(guān)不按時(shí)回復(fù)或回復(fù)內(nèi)容與建議內(nèi)容有出入時(shí)，沒有類似起訴的硬性監(jiān)督方式。實(shí)踐中，會(huì)出現(xiàn)制發(fā)檢察建議后，行政機(jī)關(guān)不重視或者回復(fù)簡(jiǎn)單、敷衍，達(dá)不到檢察監(jiān)督的良好效果。
針對(duì)上述問題，筆者建議：首先應(yīng)完善立法，明確對(duì)于公共利益如何界定、公益訴訟的擴(kuò)展是否有邊界等現(xiàn)實(shí)問題的規(guī)定。行政違法行為檢察監(jiān)督可參考檢察公益訴訟制度的制定，充分實(shí)踐后，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在全國層面出臺(tái)相應(yīng)的立法規(guī)范，有助于推動(dòng)行政違法行為檢察監(jiān)督在法治軌道上穩(wěn)步行進(jìn)。
同時(shí)，加強(qiáng)溝通協(xié)作。在行政爭(zhēng)議出現(xiàn)時(shí)，要從對(duì)行政權(quán)監(jiān)督的整體角度來考慮如何充分發(fā)揮二者不同的作用，尋求解決問題的綜合方案，形成以解決行政爭(zhēng)議為核心，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履職的共同目標(biāo)。如此，才能逐步形成行政檢察監(jiān)督與公益訴訟檢察相互融合，提升一體化履職能力。
在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)提高行政機(jī)關(guān)依法行政意識(shí)。行政機(jī)關(guān)要正確認(rèn)識(shí)法律監(jiān)督的意義，正確認(rèn)識(shí)檢察建議書的意義，在接收檢察建議書的同時(shí)，注重及時(shí)糾正違法行為，確保每份檢察建議書都能充分發(fā)揮作用。
