對(duì)《關(guān)于授權(quán)最高人民法院在該院和部分地區(qū)開展四級(jí)法院審級(jí)職能定位改革試點(diǎn)工作的決定（草案）》的說明
對(duì)《關(guān)于授權(quán)最高人民法院
在該院和部分地區(qū)開展四級(jí)法院
審級(jí)職能定位改革試點(diǎn)工作的決定（草案）》的說明
——2021年8月17日在第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議上
最高人民法院院長?周強(qiáng)
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：
我代表最高人民法院，對(duì)《關(guān)于授權(quán)最高人民法院在該院和部分地區(qū)開展四級(jí)法院審級(jí)職能定位改革試點(diǎn)工作的決定（草案）》作說明。
為貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于完善四級(jí)法院審級(jí)職能定位改革的決策部署，最高人民法院經(jīng)認(rèn)真調(diào)研論證，在充分征求并吸收中央政法委、中央編辦、全國人大監(jiān)察司法委、全國人大常委會(huì)法工委、最高人民檢察院、司法部等單位意見基礎(chǔ)上，研究制定了《關(guān)于完善四級(jí)法院審級(jí)職能定位的改革方案》（以下簡稱《改革方案》）?！陡母锓桨浮芬呀?jīng)中央全面深化改革委員會(huì)審議通過，并由中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)?，F(xiàn)提請(qǐng)全國人大常委會(huì)作出決定，授權(quán)最高人民法院在本院和部分地區(qū)開展四級(jí)法院審級(jí)職能定位改革試點(diǎn)工作。
一、試點(diǎn)的必要性
按照我國現(xiàn)行法律規(guī)定，人民法院分為四級(jí)，實(shí)行兩審終審制，一個(gè)案件經(jīng)過兩級(jí)法院的審理即告終結(jié)?！八募?jí)兩審制”總體上符合我國的國情實(shí)際，兼顧了公正與效率的統(tǒng)一，也有利于訴訟分流、職能分層和資源配置。但從制度發(fā)展和實(shí)踐需求來看，仍然存在以下三個(gè)方面問題：一是審級(jí)職能定位不夠清晰，缺乏自下而上的有效分流機(jī)制，不利于矛盾糾紛化解在基層，也影響到審判資源的合理化配置。二是案件提級(jí)審理機(jī)制不夠健全，一些具有普遍法律適用指導(dǎo)意義或者關(guān)乎重大國家利益、社會(huì)公共利益的案件，以及可能存在“訴訟主客場”現(xiàn)象的案件，受訴訟標(biāo)的等各種因素制約，難以進(jìn)入較高層級(jí)法院審理，不利于其發(fā)揮排除外部干預(yù)、統(tǒng)一法律適用的優(yōu)勢。三是民事、行政再審申請(qǐng)的標(biāo)準(zhǔn)和程序有待優(yōu)化，未能充分發(fā)揮“阻斷”“過濾”無理纏訴、任意濫訴的效能，既不利于維護(hù)生效裁判權(quán)威，又因過分?jǐn)D占司法資源，一定程度上影響了再審程序依法糾錯(cuò)功能的發(fā)揮。
針對(duì)上述問題，中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于政法領(lǐng)域全面深化改革的實(shí)施意見》，提出要“明確四級(jí)法院職能定位，健全完善案件移送管轄和提級(jí)審理機(jī)制，完善民事再審申請(qǐng)程序，探索將具有法律適用指導(dǎo)意義、關(guān)乎社會(huì)公共利益的案件交由較高層級(jí)法院審理?！卑凑罩醒腙P(guān)于加強(qiáng)審級(jí)監(jiān)督體系建設(shè)的決策部署，最高人民法院嚴(yán)格依照《改革方案》要求，積極推進(jìn)完善四級(jí)法院審級(jí)職能定位改革試點(diǎn)工作。根據(jù)中央關(guān)于“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”的要求，因部分試點(diǎn)舉措涉及調(diào)整適用現(xiàn)行《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定，需要經(jīng)過全國人大常委會(huì)授權(quán)，才能開展相應(yīng)試點(diǎn)工作。
二、試點(diǎn)的主要內(nèi)容
一是完善民事、行政案件級(jí)別管轄制度。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢發(fā)展需要，完善第一審民事案件級(jí)別管轄標(biāo)準(zhǔn)，逐步實(shí)現(xiàn)第一審民事案件主要由基層人民法院審理、少量由中級(jí)人民法院審理。根據(jù)地方因素可能對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益、案件公正審理的影響程度，合理調(diào)整第一審行政案件級(jí)別管轄標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解。
二是完善案件管轄權(quán)轉(zhuǎn)移和提級(jí)審理機(jī)制。建立“特殊類型案件”第一審案件管轄權(quán)“上提一級(jí)”與提級(jí)審理機(jī)制，明確“特殊類型案件”的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。上級(jí)人民法院對(duì)下級(jí)人民法院管轄的第一審案件，認(rèn)為屬于“特殊類型案件”，由自己審理更有利于統(tǒng)一法律適用或者打破“訴訟主客場”現(xiàn)象的，可以決定提級(jí)審理，并明確提級(jí)審理的程序和標(biāo)準(zhǔn)。
三是改革民事、行政再審申請(qǐng)程序和標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)一步凸顯最高人民法院作為最高審判機(jī)關(guān)的憲法地位，優(yōu)化向最高人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彽氖掠膳c程序。最高人民法院通過再審提審，主要審理在全國范圍內(nèi)具有普遍法律適用指導(dǎo)意義的案件、涉及重大國家利益、社會(huì)公共利益的案件、打破“訴訟主客場”現(xiàn)象的重大案件，監(jiān)督指導(dǎo)全國法院審判工作，研究制定司法解釋、司法文件和司法政策，確保國家法律正確統(tǒng)一適用。
四是完善最高人民法院審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。對(duì)于具有普遍法律適用指導(dǎo)意義的案件，健全完善大法官參與案件審理機(jī)制，建立跨審判部門的五人以上大合議庭審理機(jī)制。建立當(dāng)事人和其他訴訟參與人反映人民法院法律適用不一致問題機(jī)制，配套完善監(jiān)測、反饋和公開機(jī)制。規(guī)范高級(jí)人民法院辦案指導(dǎo)文件、參考性案例的發(fā)布程序，建立向最高人民法院備案機(jī)制，杜絕不同地區(qū)適用法律、辦案標(biāo)準(zhǔn)的不合理差異。
三、試點(diǎn)地區(qū)
擬選擇在最高人民法院，以及北京、天津、遼寧、上海、江蘇、浙江、山東、河南、廣東、四川、重慶、陜西12個(gè)省（市）的人民法院開展試點(diǎn)工作。試點(diǎn)地區(qū)的選擇主要基于地域分布、案件數(shù)量、工作基礎(chǔ)等因素綜合確定。
四、試點(diǎn)期限
試點(diǎn)期限為二年，自試點(diǎn)辦法印發(fā)之日起算。
最高人民法院將牽頭研究制定試點(diǎn)實(shí)施辦法，并報(bào)全國人大常委會(huì)備案。試點(diǎn)期間，最高人民法院將加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)工作的組織指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，及時(shí)解決試點(diǎn)中遇到的問題，向全國人大常委會(huì)作出中期報(bào)告。試點(diǎn)期滿后，對(duì)實(shí)踐證明可行的，及時(shí)提出修改完善有關(guān)法律規(guī)定的建議；對(duì)實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，及時(shí)恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定。
《決定（草案）》和以上說明是否妥當(dāng)，請(qǐng)審議。
