2019年,《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》實(shí)施滿20年。
2019年,《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》實(shí)施滿20年。
20歲,是人生最美好的年華,稚嫩之氣已脫,初步成熟又朝氣蓬勃,一如中國(guó)的行政復(fù)議。20年來(lái),行政復(fù)議正在從少有人知、少有人用,逐步發(fā)展至老百姓解決行政爭(zhēng)議用得越來(lái)越多且越來(lái)越信任的重要渠道。
近日中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)等在京發(fā)布的《行政復(fù)議法實(shí)施二十周年研究報(bào)告》(以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》)證實(shí)了這一點(diǎn)?！秷?bào)告》顯示,截至2018年底,全國(guó)各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)共收到行政復(fù)議申請(qǐng)226萬(wàn)件,立案審理199.7萬(wàn)件,審結(jié)186.4萬(wàn)件。其中,作出撤銷(xiāo)、變更、確認(rèn)違法等糾錯(cuò)決定的26.6萬(wàn)件,直接糾錯(cuò)率為14.3%。同時(shí)通過(guò)行政機(jī)關(guān)自行糾錯(cuò),由行政復(fù)議機(jī)關(guān)主持調(diào)解或雙方達(dá)成和解的17.7萬(wàn)件,占審結(jié)案件總數(shù)的9.5%。經(jīng)行政復(fù)議后,約70%的案件實(shí)現(xiàn)了“案結(jié)事了”,當(dāng)事人不再提起行政訴訟。
“行政復(fù)議法實(shí)施20年來(lái),特別是黨的十八大以來(lái),各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法履責(zé),充分發(fā)揮行政復(fù)議制度便捷、高效、低成本的優(yōu)勢(shì),在維護(hù)群眾合法權(quán)益、推動(dòng)行政機(jī)關(guān)依法行政、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用?！彼痉ú啃姓?fù)議與應(yīng)訴局局長(zhǎng)陳富智說(shuō),行政復(fù)議重要作用的有效發(fā)揮,在司法部重新組建后體現(xiàn)得尤為明顯。在司法部部長(zhǎng)傅政華和黨組書(shū)記袁曙宏的領(lǐng)導(dǎo)下,司法部正在不斷加大對(duì)全國(guó)行政復(fù)議工作的指導(dǎo)監(jiān)督力度。
復(fù)議成糾紛解決主陣地案件涵蓋各個(gè)行政領(lǐng)域
“行政復(fù)議制度作為解決行政糾紛的主要陣地,已經(jīng)在理論與實(shí)務(wù)界形成共識(shí)。”中國(guó)政法大學(xué)終身教授、中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)應(yīng)松年教授說(shuō)。
根據(jù)《報(bào)告》,我國(guó)行政復(fù)議制度的發(fā)展大致可分為三個(gè)階段:第一階段(1949年-1990年)為早期探索階段,1949年的共同綱領(lǐng)、1954年憲法、1982年憲法、1950年《財(cái)政部設(shè)置財(cái)政檢查機(jī)構(gòu)辦法的規(guī)定》、1982年民事訴訟法(試行)均對(duì)復(fù)議有所體現(xiàn),1989年行政訴訟法更是為1990年《行政復(fù)議條例》的頒布奠定了基礎(chǔ)。
第二階段(1990年-1999年)為逐漸發(fā)展階段,1991年1月1日起實(shí)施的《行政復(fù)議條例》正式開(kāi)啟行政復(fù)議統(tǒng)一立法之路,然而其內(nèi)容相對(duì)比較簡(jiǎn)單,規(guī)定也相對(duì)比較宏觀和原則。
第三階段(1999年至今)為漸趨完善階段,行政復(fù)議法切實(shí)發(fā)揮了確保行政復(fù)議在法治軌道上化解行政爭(zhēng)議、促進(jìn)依法行政方面的制度功能、實(shí)踐效能,為人民群眾尋求行政救濟(jì)提供了一種行之有效的法律途徑,《行政復(fù)議法實(shí)施條例》更是回應(yīng)時(shí)代所需,為復(fù)議制度注入了新鮮的血液。
20年來(lái)的復(fù)議數(shù)據(jù)顯示,全國(guó)復(fù)議案件申請(qǐng)量與受案量同步提升、案件審結(jié)量穩(wěn)步上升。案件基本涵蓋行政管理的各個(gè)領(lǐng)域,主要集中在與群眾切身利益關(guān)系密切的交通管理、治安處罰、征地拆遷、社會(huì)保障等方面,尤其是公安類(lèi)和土地類(lèi)案件受理數(shù)量占比較大。從靜態(tài)分布樣態(tài)來(lái)看,行政復(fù)議案件類(lèi)型呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展脈絡(luò),從動(dòng)態(tài)變化趨勢(shì)看,傳統(tǒng)強(qiáng)制命令型行政行為案件類(lèi)型占比不斷下降。從全國(guó)行政復(fù)議案件被申請(qǐng)人情況來(lái)看,被申請(qǐng)人主要集中于市、縣兩級(jí)政府及其部門(mén)。就行政復(fù)議機(jī)關(guān)而言,市、縣級(jí)政府及其部門(mén)處理的行政復(fù)議案件占總數(shù)的81.35%,是處理行政復(fù)議案件的主要力量。
據(jù)統(tǒng)計(jì),自1999年行政復(fù)議法公布實(shí)施以來(lái)(截至2018年底),全國(guó)各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)直接糾錯(cuò)率為14.3%。“隨著我國(guó)依法水平的提升,不再適合簡(jiǎn)單地用復(fù)議直接糾錯(cuò)率來(lái)評(píng)價(jià)復(fù)議制度的質(zhì)量與效果,因?yàn)殡S著調(diào)解、和解制度的發(fā)展與成熟,大量行政爭(zhēng)議通過(guò)調(diào)解、和解等更為和諧的方式在復(fù)議過(guò)程中得以化解?！敝袊?guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)王敬波教授說(shuō)。
數(shù)據(jù)顯示,20年來(lái)復(fù)議機(jī)關(guān)主持調(diào)解或行政機(jī)關(guān)自行糾錯(cuò)后雙方達(dá)成和解的比例達(dá)到9.5%,經(jīng)行政復(fù)議后,70%的案件實(shí)現(xiàn)了案結(jié)事了,不再提起行政訴訟,經(jīng)行政復(fù)議后再起訴的敗訴率也不超過(guò)10%,行政復(fù)議制度的公正性與實(shí)質(zhì)糾紛化解率大大提高。
完善行政復(fù)議制度明年年底提請(qǐng)審議
回顧20年行政復(fù)議制度的發(fā)展歷程,司法部總結(jié)出四條經(jīng)驗(yàn)。
必須始終堅(jiān)持黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo),牢牢站穩(wěn)行政復(fù)議工作的政治立場(chǎng)。始終站在改革發(fā)展穩(wěn)定大局的高度,敢于和善于保障黨的意志得到不折不扣地執(zhí)行。
必須堅(jiān)持“復(fù)議為民”,將維護(hù)人民群眾合法權(quán)益作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。扎扎實(shí)實(shí)解決好群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題,用實(shí)際行動(dòng)為黨爭(zhēng)取民心民意,鞏固黨的執(zhí)政根基。
必須不斷提升行政復(fù)議的公信力,努力發(fā)揮行政復(fù)議促進(jìn)社會(huì)公平正義的功能。讓每一起行政復(fù)議案件都能經(jīng)得起歷史、人民和實(shí)踐的檢驗(yàn)。
必須堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn),不斷改革完善符合中國(guó)國(guó)情的行政復(fù)議制度。對(duì)照時(shí)代發(fā)展新變化,對(duì)照黨和國(guó)家新要求,對(duì)照人民群眾新期待,始終保持自我革新和自我完善。
作為加快建設(shè)法治政府的有效抓手,推進(jìn)全面依法治國(guó)重要內(nèi)容,行政復(fù)議工作正面臨著新的形勢(shì)和任務(wù)。除了要大力推動(dòng)行政復(fù)議體制改革,推進(jìn)行政復(fù)議規(guī)范化、信息化、專(zhuān)業(yè)化建設(shè)之外,完善行政復(fù)議制度,也是其中重要一環(huán)。
陳富智透露,目前,行政復(fù)議法的修改已經(jīng)列入十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃。按照規(guī)劃安排,具體起草工作由司法部承擔(dān),擬由國(guó)務(wù)院于2020年底前提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議,“可以說(shuō)時(shí)間非常緊迫”。
陳富智坦言,近年來(lái),行政復(fù)議制度在實(shí)施中逐漸反映出一些新問(wèn)題,比如功能定位不清、范圍相對(duì)過(guò)窄、管轄體制分散、審理機(jī)制不暢、能力建設(shè)滯后等。同時(shí),在行政復(fù)議與行政訴訟制度的銜接方面,也出現(xiàn)了一些新情況。比如,由于行政復(fù)議證據(jù)制度等程序性規(guī)定的缺失,導(dǎo)致訴訟過(guò)程中缺乏相應(yīng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),而適用司法審查標(biāo)準(zhǔn),則有可能帶來(lái)倒逼行政復(fù)議“司法化”現(xiàn)象。再比如,行政訴訟法確定的共同被告制度,在實(shí)踐中還有一些不同認(rèn)識(shí)。
約談或?yàn)榉擅鞔_對(duì)行政權(quán)有效監(jiān)督
“此次修法首先要將行政復(fù)議體制改革成果固定下來(lái),明確除實(shí)行垂直管理的行政機(jī)關(guān)外,一級(jí)政府只設(shè)置一個(gè)行政復(fù)議機(jī)構(gòu),統(tǒng)一管轄以本級(jí)政府部門(mén)和下級(jí)政府為被申請(qǐng)人的行政復(fù)議案件?！标惛恢峭嘎?還需要重點(diǎn)研究解決五個(gè)方面的問(wèn)題。
在行政復(fù)議的功能定位上,如何把握行政復(fù)議作為行政司法行為的本質(zhì)屬性,明確其有效化解行政爭(zhēng)議的基礎(chǔ)功能,同時(shí)在制度設(shè)計(jì)上突出強(qiáng)化其監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的主導(dǎo)功能,使行政復(fù)議更好地發(fā)揮依法治國(guó)的重要抓手和解決行政爭(zhēng)議的主渠道作用。
研究擴(kuò)大行政復(fù)議的范圍,將行政機(jī)關(guān)行使公權(quán)力的行為盡可能納入行政復(fù)議渠道,保證行政復(fù)議能夠充分介入各種類(lèi)型的行政爭(zhēng)議。強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的初次判斷權(quán),適度拓寬復(fù)議前置,對(duì)行政爭(zhēng)議數(shù)量大、專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的案件實(shí)行復(fù)議前置,更充分發(fā)揮行政復(fù)議便捷高效的優(yōu)勢(shì),力爭(zhēng)將行政爭(zhēng)議解決在行政程序中。要加強(qiáng)對(duì)“紅頭文件”的審查,并加大對(duì)行政行為合理性的審查力度,實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的全方位監(jiān)督和與行政訴訟的差異化發(fā)展。
在行政復(fù)議案件審理機(jī)制上,在保留行政復(fù)議高效、便捷優(yōu)勢(shì)的同時(shí),按照程序正當(dāng)?shù)幕疽蟾脑煨姓?fù)議程序,保證行政復(fù)議審理活動(dòng)的公開(kāi)性和公正性。包括建立由專(zhuān)家、學(xué)者等外部人士參與的委員會(huì)等機(jī)制,為案件審理提供專(zhuān)業(yè)咨詢意見(jiàn),進(jìn)一步提升行政復(fù)議的公信力。研究建立行政復(fù)議的證據(jù)制度和合理性標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)一步提升行政復(fù)議審理質(zhì)量?！翱紤]將約談、通報(bào)、考核等行政管理中行之有效的手段上升為法律規(guī)定,更充分地發(fā)揮行政復(fù)議的行政優(yōu)勢(shì),實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)更有效地監(jiān)督?！标惛恢钦f(shuō)。
同時(shí),按照有效化解行政爭(zhēng)議的目標(biāo),進(jìn)一步完善行政復(fù)議的結(jié)案方式。研究完善行政復(fù)議的調(diào)解、和解制度,適度擴(kuò)大調(diào)解、和解范圍,努力引導(dǎo)當(dāng)事人達(dá)成合意,實(shí)現(xiàn)矛盾的實(shí)質(zhì)性化解。
此外,要強(qiáng)化行政復(fù)議法律責(zé)任?！搬槍?duì)一些行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政復(fù)議工作重視不夠、工作力量薄弱、保障不足等突出問(wèn)題,建立落實(shí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政復(fù)議工作首要責(zé)任的法律機(jī)制?！标惛恢钦f(shuō),要明確行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)、管理、督促職能,強(qiáng)化行政復(fù)議內(nèi)部監(jiān)督功能。建立健全行政復(fù)議與監(jiān)察制度的聯(lián)動(dòng)機(jī)制,確保行政復(fù)議法律責(zé)任落到實(shí)處等。
?
