最高人民法院院長(zhǎng)周強(qiáng)10月24日向十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議報(bào)告關(guān)于基本解決執(zhí)行難工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，“基本解決執(zhí)行難”正處于攻堅(jiān)克難、決戰(zhàn)決勝的最后關(guān)鍵時(shí)期，也到了推動(dòng)長(zhǎng)遠(yuǎn)解決執(zhí)行難問(wèn)題的窗口期，并為此建議完善執(zhí)行立法，推動(dòng)建立個(gè)人破產(chǎn)制度，暢通“執(zhí)行不能”案件依法退出路徑。這一建議讓個(gè)人破產(chǎn)制度再次引起公眾和學(xué)界的關(guān)注。
倪壽明
今天關(guān)于建立個(gè)人破產(chǎn)制度的立法建議，體現(xiàn)的是最高人民法院更高的政治站位、更強(qiáng)的憂患意識(shí)、更優(yōu)的精神狀態(tài)、更實(shí)的思路舉措、更好的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，期待得到立法機(jī)關(guān)及社會(huì)各界的積極響應(yīng)。
最高人民法院院長(zhǎng)周強(qiáng)10月24日向十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議報(bào)告關(guān)于基本解決執(zhí)行難工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，“基本解決執(zhí)行難”正處于攻堅(jiān)克難、決戰(zhàn)決勝的最后關(guān)鍵時(shí)期，也到了推動(dòng)長(zhǎng)遠(yuǎn)解決執(zhí)行難問(wèn)題的窗口期，并為此建議完善執(zhí)行立法，推動(dòng)建立個(gè)人破產(chǎn)制度，暢通“執(zhí)行不能”案件依法退出路徑。這一建議讓個(gè)人破產(chǎn)制度再次引起公眾和學(xué)界的關(guān)注。
個(gè)人破產(chǎn)制度是對(duì)應(yīng)于企業(yè)破產(chǎn)制度而言的，是指當(dāng)作為債務(wù)人的自然人的全部資產(chǎn)不能清償?shù)狡趥鶆?wù)時(shí)，由法院依法宣告其破產(chǎn)并對(duì)其財(cái)產(chǎn)進(jìn)行清算和分配，或?qū)ζ鋫鶆?wù)進(jìn)行豁免以及確定當(dāng)事人在破產(chǎn)過(guò)程中和以后應(yīng)盡義務(wù)的一種法律制度。此項(xiàng)制度起源于古羅馬，當(dāng)時(shí)羅馬帝國(guó)商品經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，當(dāng)債務(wù)人無(wú)力清償債務(wù)時(shí)，經(jīng)兩個(gè)以上債權(quán)人申請(qǐng)，或由債務(wù)人承諾以其全部財(cái)產(chǎn)供債權(quán)人分配后，法院可扣押債務(wù)人的全部財(cái)產(chǎn)并悉數(shù)變賣，公平地分配給各債主。而且，在裁定個(gè)人破產(chǎn)后的一定時(shí)期內(nèi)，破產(chǎn)人只有權(quán)維持基本生活保障，而不得進(jìn)行奢侈消費(fèi)和商業(yè)行為。此后，個(gè)人破產(chǎn)制度歷經(jīng)長(zhǎng)期實(shí)踐，逐步成熟完善，成為很多國(guó)家的一項(xiàng)重要民事制度，我國(guó)香港、臺(tái)灣地區(qū)也建有個(gè)人破產(chǎn)制度。
全國(guó)法院在解決執(zhí)行難攻堅(jiān)戰(zhàn)過(guò)程中越來(lái)越強(qiáng)烈地感覺(jué)到，個(gè)人破產(chǎn)制度的缺位造成大量本是“執(zhí)行不能”的案件也涌向法院并進(jìn)入執(zhí)行程序，成為制約執(zhí)行工作的一個(gè)大難題。根據(jù)最高人民法院工作報(bào)告，有相當(dāng)一部分案件被執(zhí)行人完全喪失履行能力、經(jīng)核查確無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行，客觀上不具備執(zhí)行條件，即使法院窮盡一切措施，也無(wú)法實(shí)際執(zhí)行到位。周強(qiáng)院長(zhǎng)在報(bào)告中比較系統(tǒng)地介紹了“執(zhí)行不能”案件的底數(shù)：民商事案件中約18%的案件是“執(zhí)行不能”案件。這類案件所涉?zhèn)鶆?wù)大致分為兩類：一類是法人債務(wù)。被執(zhí)行企業(yè)債臺(tái)高筑、瀕臨破產(chǎn)，甚至處于無(wú)人員、無(wú)財(cái)產(chǎn)、無(wú)辦公場(chǎng)所的狀態(tài)，這些“僵尸企業(yè)”在執(zhí)行中形成大量“僵尸案件”。另一類是自然人債務(wù)。一些交通事故、人身?yè)p害賠償、刑事附帶民事訴訟等案件，被執(zhí)行人自始就財(cái)力有限，甚至“家徒四壁”，確無(wú)清償能力。
從世界各國(guó)通例來(lái)看，“執(zhí)行不能”案件屬于當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，并非法院執(zhí)行不力所致，需要通過(guò)個(gè)人破產(chǎn)、社會(huì)救助等制度機(jī)制予以解決，不屬于申請(qǐng)執(zhí)行的范圍，不能進(jìn)入執(zhí)行程序。然而，我國(guó)因?yàn)闆](méi)有個(gè)人破產(chǎn)制度，在債務(wù)人無(wú)力償債的情形下，債務(wù)人本人不能申請(qǐng)破產(chǎn)，債權(quán)人也無(wú)法申請(qǐng)債務(wù)人的破產(chǎn)，一些債權(quán)債務(wù)就此成為爛賬，長(zhǎng)期纏繞著債權(quán)人和債務(wù)人，讓雙方都背負(fù)著包袱，不僅極大地污染了社會(huì)信用，對(duì)雙方利益也都造成了損害。而法院對(duì)于這些無(wú)力還債者也是無(wú)能為力，這些“執(zhí)行不能”的案件進(jìn)而還影響到了法院的聲譽(yù)。于是，建立個(gè)人破產(chǎn)制度的呼聲就應(yīng)運(yùn)而生。當(dāng)然，建立個(gè)人破產(chǎn)制度的建議并非僅靠主觀臆斷，需要具備較為完善的社會(huì)治理基礎(chǔ)，其前提是一個(gè)國(guó)家或者特定社會(huì)的個(gè)人信用體系比較完善，配套的管理措施十分嚴(yán)密，可以確保債務(wù)人借此惡意逃廢債務(wù)的可能性極小。而且，個(gè)人破產(chǎn)的后果又很嚴(yán)重，使得一般人不到萬(wàn)不得已不敢輕言破產(chǎn)。
我們高興地看到，全國(guó)法院歷經(jīng)三年的基本解決執(zhí)行難攻堅(jiān)戰(zhàn)，不僅打出了聲威，打出了士氣，基本形成了具有中國(guó)特色的執(zhí)行制度、機(jī)制和模式，而且所形成的三大制度機(jī)制成果，為建立個(gè)人破產(chǎn)制度提供了有效條件，奠定了較為堅(jiān)實(shí)的工作基礎(chǔ)。具體而言，成果之一，是通過(guò)推進(jìn)聯(lián)合懲戒體系建設(shè)，極大地推動(dòng)了我國(guó)誠(chéng)信體系的建設(shè)。此項(xiàng)措施自實(shí)施以來(lái)，中央發(fā)文、政府行動(dòng)、各方關(guān)注、社會(huì)參與，讓失信被執(zhí)行人“一處失信、處處受限”。成果之二，是通過(guò)推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)查控系統(tǒng)建設(shè)，基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)被執(zhí)行人主要財(cái)產(chǎn)形式的“一網(wǎng)打盡”，基本堵住了債務(wù)人惡意逃廢債務(wù)的可能性。成果之三，是通過(guò)建立并規(guī)范適用終結(jié)本次執(zhí)行程序，破解了無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行案件管理上的難題。
隨著央行個(gè)人征信系統(tǒng)的不斷完善、《征信業(yè)管理?xiàng)l例》的施行，社會(huì)保障體系的逐步健全，客觀上為建立個(gè)人破產(chǎn)制度提供了技術(shù)條件。而且企業(yè)破產(chǎn)法實(shí)施10年來(lái)，也為立法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)升級(jí)破產(chǎn)機(jī)制積累了經(jīng)驗(yàn)。特別是社會(huì)各界對(duì)于破產(chǎn)理念的接受程度，有了明顯提高，越來(lái)越多的人認(rèn)識(shí)到，破產(chǎn)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不可避免的客觀現(xiàn)象。對(duì)個(gè)人來(lái)說(shuō)，破產(chǎn)并不是普通概念上的懲戒，相反，是對(duì)陷入嚴(yán)重財(cái)務(wù)困境的債務(wù)人的一種有效保護(hù)。對(duì)債權(quán)人來(lái)說(shuō)，也可以得到公開、公平、公正的債務(wù)清償，而且是對(duì)各方債權(quán)的平等保護(hù)。這些都為個(gè)人破產(chǎn)立法的啟動(dòng)提供了良好的社會(huì)基礎(chǔ)。
習(xí)近平總書記指出，法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。法因時(shí)而立，法因時(shí)而進(jìn)。歷史不斷前行，法治只有跟上實(shí)踐的腳步，才能發(fā)揮引領(lǐng)和推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的作用。關(guān)于建立個(gè)人破產(chǎn)制度的立法建議，體現(xiàn)的是最高人民法院更高的政治站位、更強(qiáng)的憂患意識(shí)、更優(yōu)的精神狀態(tài)、更實(shí)的思路舉措、更好的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，期待得到立法機(jī)關(guān)及社會(huì)各界的積極響應(yīng)。
